EU evaluiert Partnerschaft mit Pazifikstaaten

Nach einem enttäuschenden EU-China-Handelsgipfel und einem neuen EU-USA-Handelsabkommen, das weithin als Sieg für Washington gesehen wird, richtet die EU ihren Blick auf die Staaten des Pazifiks, um den regelbasierten Handel wieder zu stärken. Das am 27. Juli vereinbarte Abkommen mit den USA sieht 15 % Zölle auf die meisten EU-Waren vor – die Hälfte der ursprünglich angedrohten Höhe. Zwar wird damit ein Handelskrieg vorerst abgewendet, doch die Zölle liegen höher, als viele europäische Wirtschaftsführer erhofft hatten. China wiederum weigerte sich, Zugeständnisse beim Marktzugang und bei der staatlichen Subventionierung von Unternehmen zu machen – zwei langjährige Streitpunkte mit dem Westen.

Die Sorgen über die Beziehungen zu den beiden größten Volkswirtschaften der Welt verleihen der Pazifik-Strategie der EU zusätzliche Dringlichkeit. Der Plan, erstmals Ende Juni auf einem EU-Gipfel geäußert, sieht ein strukturiertes Handelskooperationsabkommen mit dem Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) vor – einem regionalen Handelsabkommen von elf Pazifikstaaten plus dem Vereinigten Königreich. Die EU hofft, dass die Initiative den Handel mit großen Volkswirtschaften wie Japan, Australien, Kanada und Mexiko ankurbelt und zugleich eine Botschaft an die widerwilligen Regierungen in Washington und Peking sendet: Regelbasierter Handel lohnt sich. Außerdem könnte so die Lähmung im Herzen der WTO umgangen werden. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hofft, dass das Abkommen „der Welt zeigt, dass Freihandel mit einer großen Zahl von Ländern auf einer regelbasierten Grundlage möglich ist“. In einer angespannten Atmosphäre ist der Erfolg keineswegs garantiert. Doch schon der Versuch sagt viel über den schwierigen Zustand des Welthandels in einer zunehmend von geteilten Loyalitäten und wachsendem Protektionismus geprägten Welt aus.

Der Hintergrund einer Krise

Die Ursprünge der EU-Initiative reichen mindestens bis 2019 zurück, als die USA begannen, Ernennungen für das Berufungsgremium der WTO zu blockieren – dem Streitschlichtungsmechanismus der Organisation. Seither ist dieses faktisch funktionsunfähig, sodass der Welt ein international anerkanntes System zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten fehlt. Diese Lähmung hat ein enormes Vakuum in der globalen Wirtschaftsordnung hinterlassen. Es ist fraglich, ob selbst eine funktionierende WTO Präsident Trumps erratische Zollpolitik hätte eindämmen können – doch bei anderen Handelskonflikten wäre sie wohl erfolgreicher gewesen. Streitigkeiten über schädliche Fischereisubventionen und Agrarregeln schwelen weiter, Verhandlungen sind ins Stocken geraten.

Neben der Streitschlichtung ist der zweite Treiber hinter der Initiative Selbsterhaltung: Nach dem EU-USA-Abkommen müssen europäische Unternehmen mit 15 % Zöllen auf die meisten Exporte in die USA rechnen – ohne Garantie, dass nicht bald weitere Eskalationen folgen. Auch die CPTPP-Staaten stehen unter Druck durch Zollandrohungen. Hinzu kommt, dass die EU die massiven chinesischen Industriesubventionen als Wettbewerbsverzerrung sieht – die Autoindustrie ist nur ein Beispiel. Vor diesem Hintergrund erscheinen engere Beziehungen mit einem Block, dessen BIP fast so groß ist wie das der EU selbst, durchaus logisch. Laut Weltbank stehen die beiden Blöcke zusammen für fast ein Drittel des Welthandels. „Das CPTPP ist ein bedeutender Handelsblock, und die Zusammensetzung des Bündnisses ist auch für die EU interessant“, sagt Dana Bodnar, Ökonomin bei Atradius. „Mit Mexiko und Kanada als Mitgliedern eröffnet die Allianz Zugang zu Nordamerika, einer der wichtigsten Handelsregionen der EU. CPTPP ist nicht auf eine einzige Weltregion beschränkt.“

Gründe für Optimismus

Wenn die Logik der Initiative stimmt, bleibt die Frage, ob sie auch funktioniert. Sicherlich gibt es Argumente für eine engere Zusammenarbeit: Für die EU könnte die Anbindung an das CPTPP helfen, Lieferketten zu „friend-shoren“ und strategisch riskante Abhängigkeiten zu reduzieren. Das könnte einen kleinen, aber wichtigen Handelsimpuls geben. Die Initiative bietet zudem die Chance, die WTO-Lähmung zu umgehen und einen regelbasierten Handel zwischen zwei großen globalen Wirtschaftsblöcken zu schaffen. Auch wenn die neue Allianz kleiner wäre als die WTO, bestünde sie aus gleichgesinnten Nationen und könnte effektiver arbeiten. „Auf diese Weise könnte sie den Grundstein für eine Alternative zur blockierten WTO legen, das institutionelle Rahmenwerk der WTO überarbeiten und aus deren Fehlern lernen“, sagt Christian Bürger, Senior Editor bei Atradius. „Es könnten sich auch Möglichkeiten für neue Abkommen ergeben, die über bestehende WTO-Regeln hinausgehen – etwa in den Bereichen nachhaltige Lieferketten, Cleantech und digitaler Handel.“ Ohne die Beteiligung der USA und Chinas mag die praktische Wirkung einer WTO-Alternative begrenzt sein – doch die symbolische Wirkung könnte erheblich sein. Wenn wichtige Handelsnationen zeigen, dass regelbasierter Handel zum gegenseitigen Vorteil funktioniert, würde das einen starken Kontrast zu den aktuellen Strategien in Washington und Peking bilden.

Hoffnung gegen Erfahrung?

Andererseits könnte das Signal auch ignoriert werden. Das MPIA (Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement) ist ein Mechanismus, der die Berufungsfunktionen der WTO für seine 57 Mitglieder nachbildet – darunter EU, UK und China (die WTO hat über 160 Mitglieder). Die USA haben sich geweigert mitzumachen. Das MPIA ist ein Provisorium mit sehr begrenztem Einfluss – und es gibt Befürchtungen, dass die CPTPP-Initiative der EU ähnlich wirkungslos bleibt.

Engere EU-CPTPP-Beziehungen mögen eine Botschaft an Washington senden, doch wird dort jemand zuhören? Die unbequeme Wahrheit ist, dass die aktuelle US-Regierung kaum für äußere Einflüsse empfänglich ist. Präsident Trump scheut sich nicht, Zölle gegen enge Verbündete in Europa und Asien sowie Kanada und Mexiko zu verhängen. Er könnte eine EU-CPTPP-Partnerschaft sogar als feindselig auffassen. Auch in China könnte die Botschaft ungehört verhallen. Kritiker im Westen meinen, dass China die WTO vor allem deshalb unterstützte, weil sie Schlupflöcher für den Staatskapitalismus bot. Ein Bündnis mit strengeren Regeln wird Peking kaum überzeugen.

Darüber hinaus ist unklar, wie die EU-CPTPP-Partnerschaft praktisch funktionieren soll und welche Ziele sie letztlich verfolgt. Soll sie über den Handel hinaus auch die WTO reformieren oder ersetzen? „Offiziell ist das Ziel der EU, die WTO zu ergänzen und ihr zu einer neuen Ära regelbasierten Handels zu verhelfen“, sagt Bürger. „Aber ein bilaterales Abkommen außerhalb der WTO birgt das Risiko, genau das Organ zu schwächen, das man eigentlich stützen will. Zudem haben wir widersprüchliche Aussagen von Kommissionspräsidentin von der Leyen und Bundeskanzler Friedrich Merz gehört – während von der Leyen ergänzen will, sprach Merz sogar von einem möglichen Ersatz der WTO.“ Auch im Hinblick auf den Handel: Ein Abkommen zwischen EU und CPTPP wäre zwar nützlich, könnte aber den Rückgang der US-Nachfrage keineswegs ausgleichen. Die USA sind sowohl das wichtigste Investitionsziel als auch der bedeutendste Handelspartner der EU. „Hinzu kommt, dass es Zeit braucht, bedeutende Handelsabkommen abzuschließen“, sagt Bodnar. „Das Weltwirtschaftsforum schätzt, dass es im Durchschnitt etwa 18 Monate dauert, ein Abkommen auszuhandeln, und weitere 24 Monate für die Umsetzung. Von einer schnellen wirtschaftlichen Lösung kann also keine Rede sein. Trumps zweite Amtszeit dürfte vorbei sein, bevor ein solches Abkommen Wirkung entfaltet.“

Eine Verhandlungsposition

So wichtig Signale zur Bedeutung regelbasierten Handels auch sind – die EU könnte die CPTPP-Initiative auch als Druckmittel in künftigen Verhandlungen mit Washington einsetzen. Die EU-Staaten waren gespalten: einige wollten ein schnelles Abkommen mit den USA, um Planungssicherheit für die Wirtschaft zu schaffen; andere bevorzugten Vergeltungszölle, um langfristig ein besseres Abkommen zu erzwingen.

So oder so: Engere Beziehungen mit einem mächtigen Block jenseits der USA erscheinen als sinnvolle Möglichkeit, die Verhandlungsposition der EU sowohl kurzfristig als auch langfristig zu stärken. Zwar haben die EU und die USA ein Handelsabkommen ausgehandelt, doch es gibt keine Garantie, dass Präsident Trump nicht bald wieder mit neuen Zolldrohungen zurückkehrt.

Vor dem Hintergrund einer zunehmend angespannten geopolitischen und handelspolitischen Lage ergibt ein EU-CPTPP-Abkommen Sinn. Beide Blöcke leiden unter US-Zöllen und beide wollen eine Rückkehr zu einer regelbasierten Weltwirtschaftsordnung. Doch die Erwartungen müssen realistisch bleiben: Viele praktische Hindernisse stehen einem Abkommen noch im Weg. Und ohne die Beteiligung der USA und Chinas könnte ein solches Abkommen nur ein kleiner erster Schritt in Richtung einer harmonischeren und funktionaleren Welthandelsordnung sein.